La crisis financiera actual en los países ricos, se ha propagado como un shock externo adverso hacia muchos de los países en vías de desarrollo. Un crecimiento menor en los países desarrollados, ha reducido la demanda de exportaciones de países en desarrollo y ha oprimido considerablemente las remesas. El tamaño del mercado de créditos ha llevado a un “sudden stop” en las finanzas externas que interrumpió el acceso al crédito de las economías emergentes.
Los países latinoamericanos, se han caracterizado por implementar políticas fiscales pro-cíclicas, aumentando sus gastos en épocas de crecimiento, y disminuyéndolos estrepitosamente en épocas recesivas, provocando una caída mayor en el “bienestar” de los pobres.
En Argentina, la experiencia empírica indica que existe un sesgo de aplicación de políticas fiscales pro cíclicas que se debe principalmente, a la imposibilidad de acceder al financiamiento externo que permita pagar una expansión fiscal y a problemas “políticos” que contribuyeron a un sobre gastos de los ingresos públicos, cuando eran abundantes en los períodos de crecimiento.
Además de la permanencia de políticas fiscales pro-cíclicas, Argentina ha experimentado déficit fiscales permanentes a lo largo de los años noventa, dificultando así, el cambio hacia una política contra cíclica.
Dado la consecuencia ineludible de contracción de demanda de productos y servicios, de la caída de los ingresos de los países ricos, de la falta de créditos disponibles para países emergentes, pone a nuestro país y a la provincia de Misiones, en una situación coyuntural de mantener su recaudación para enfrentar sus obligaciones de corto y largo plazo, además de los gastos sociales que lo involucran como estado presente.
A)- Conceptos Básicos
I)- Política Fiscal. Procíclica y Contra Cíclica.
La política Fiscal, es el uso del gasto del gobierno y su recaudación para influir sobre el trayecto de la economía. Cambios en los niveles y composición del gasto público y los impuestos, puede impactar sobre: la demanda agregada, los patrones de asignación de recursos y en la distribución del ingreso. Hace referencia al efecto total que tiene el presupuesto (déficit o superávit) sobre la actividad económica
Una postura neutra de esta política, implica un presupuesto equilibrado donde los gastos del gobierno (G) son iguales a los ingresos fiscales (T), provocando un efecto neutro sobre la actividad económica.
Una posición de política fiscal expansiva, implica un incremento neto de los gastos del gobierno (G>T), a través de aumentos en el gasto público, disminución de los ingresos por recaudación o la combinación de ambos. Esto llevara a grandes déficits fiscales o a pequeños superávits. Por lo general, este tipo de política esta asociada con déficit presupuestarios.
La política fiscal contractiva, ocurre cuando los gastos netos del gobierno son reducidos, a través de un aumento de los ingresos fiscales, reducción del gasto o combinación de ambos. Por lo general este tipo de política fiscal es usualmente asociada a superávits presupuestarios.
Los economistas keynesianos, sugieren que la administración de los gastos del gobierno y de los impuestos, constituyen el mejor modo de estimular la demanda agregada. Esto puede ser usado, en tiempos de recesión o de baja actividad, como una herramienta esencial que permita un crecimiento económico y de trabajo fuerte, dirigido al pleno empleo.
Durante los períodos de gran crecimiento, un superávit fiscal puede ser usado para desalentar la actividad económica. Este saldo presupuestario podría implementarse en la economía si la inflación es alta, con el objetivo de estabilizar los precios. El retiro de fondos de la economía reducirá niveles de la demanda agregada, contrayéndola, logrando de esa manera, la estabilización de precios.
Si la economía presenta una baja en su actividad, los niveles de desempleo aumentan, el gasto de los consumidores se resienten y los negocios “no hacen” dinero. El gobierno, puede estimular la economía, reduciendo impuestos que graven el consumo, aumentando el gasto público en la forma de compras de servicios del mercado (como ser la construcción de caminos, rutas etc.).
Pagando esos servicios, el gobierno crea trabajo y salarios que son devueltos a la economía. Reem Heakal (2007), menciona que este efecto se denomina “pump priming”. En el corto plazo los niveles de desempleo caerán.
Si el gasto público se expande o se adoptan medidas para reducir recaudación tributaria en períodos de contracción económica, la política fiscal es contracíclica. Acá juega un papel importante, el estado anterior del saldo presupuestario.
Por el contrario, si el gasto público se contrae o se adoptan medidas para incrementar recaudación tributaria en período de contracción económica, la política fiscal es procíclica.
Por lo tanto, dada la situación actual adversa (contracción de la demanda), la implementación de política fiscales contra cíclicas sería lo correcto. Sin embargo, como existe una imposibilidad de financiar un déficit con prestamos nacionales o extranjeros, no es aconsejable comprometer la recaudación, sino estimular la demanda a través del gasto público o reduciendo aquellos impuestos que permitan incrementar el consumo.
II)-Déficit: cíclico y estructural. El caso de Argentina
En el diseño de la política fiscal un punto importante es establecer diferencias entre los efectos esperados de factores permanentes –en relación con los transitorios- tanto por el lado de los ingresos como el de los gastos. (Villalobos y Rojas Chávez, 2000).
Los efectos permanentes son aquellos componentes que están presenten siempre a lo largo del tiempo. Los transitorios tienen la característica de “momentaneidad” (algunos shocks de oferta, como por ejemplo los desastres naturales que incrementan el gasto público). Al ser momentáneos, los efectos transitorios –negativos o positivos desaparece con el transcurso del tiempo, convirtiéndose en movimientos cíclicos.
De acuerdo al manual de estadísticas de finanzas públicas del FMI, el resultado presupuestario, se define como los ingresos, más donaciones, menos gastos y préstamos. De esta manera, si esa diferencia es positiva, estamos en presencia de un superávit y si la misma es negativa, el resultado es un déficit.
Los conceptos de déficit estructural y cíclico, mencionados por Villalobos y Rosa Chávez (2000), muestran la importancia de la distinción entre uno y otro.
El déficit estructural es aquel componente del déficit total que es independiente del ciclo económico y que responde principalmente a decisiones de política fiscal. Otra definición sería que es aquel déficit que existiría en la economía, si ésta siguiera su trayectoria de crecimiento potencial, es decir con un nivel máximo de producción sostenible de manera duradera y sin tensiones en la economía.
En este sentido, si la economía se encuentra operando a plena capacidad, el ingreso tributario que se recaude sería el máximo y los gastos públicos que se realizan serían los niveles normales que requiere el sector público para su operación.
El déficit cíclico es el inducido por el ciclo económico. Si la economía se encuentra en una recesión los ingresos tributarios que se recaudarán serán menores, ya que tanto el impuesto sobre la renta como los impuestos sobre el consumo, se ven afectados conjuntamente por el menor ingreso. Por otro lado, también se origina nuevos gastos con la caída de la actividad económica, por ejemplo, compensaciones a los desempleados, gastos extraordinarios tendientes a dinamizar la economía, etc. Es decir, que tanto la caída de los ingresos como el aumento de los gastos se esperan que sean temporales.
Trelles (2007), indica que crecientes déficit fiscales generan mayores niveles de endeudamiento público, lo cual ejerce importantes efectos de largo plazo sobre las tasas de interés, la inversión y la cuenta corriente.
B)- Metodología y Resultados
I) Cálculo del déficit Cíclico y Estructural 1990-2007 para Argentina
Es importante conocer que parte del déficit o superávit corresponde al ciclo y cuál a la estructura de la economía para tener una visión global de la verdadera situación fiscal del gobierno, debido a que sobre los componentes cíclicos, el gobierno no tiene control a corto plazo.
Los déficits estructurales responden a decisiones de políticas fiscales, al menos en los países desarrollados (Hagermann, 1999) y son de largo plazo. Los déficits cíclicos responden a la actividad económica y tienen la característica de ser de corto plazo.
El déficit corriente, lo definimos como la diferencia entre el gasto corriente y los ingresos corrientes de la economía. Si al déficit corriente le adicionamos el déficit de capital obtenemos el déficit total de la economía. Dada esta definición, valores negativos de esta diferencia implican superávit fiscal total.
Para el cálculo de los déficits se han utilizado datos proporcionados por el Ministerio de Economía de la Nación Argentina, disponibles en su documento “Ejecución del sector público Argentino. Cuenta Ahorro-Inversión –Financiamiento (1961-2004)” y los boletines de la cuenta inversión.
En una primera instancia se debe calcular el producto potencial de la economía, para determinar la brecha entre el producto observado (PBI) y el primero (PBI Potencial). Existen varios métodos que permiten este cálculo, aunque 2 han sido considerado los más populares: 1)- el método de la función de producción y 2) el método del Filtro Hodrick Prescott (FHP). En este trabajo se ha utilizado el segundo método para el cálculo del PBI potencial. Respecto a esto último, Villalobos y Rojas (2000), expresan que la brecha estimada con FHP manifiesta prácticamente ciclos más claros que el resto, es más simple, más flexible y más versátil que la función de producción.
En segundo lugar se procedió a calcular los déficits cíclicos y estructurales para los años bajos estudios. Hay 2 metodologías usadas para la determinación de los mismos: la de la OCDE y la del FMI. La primera se concentra en el cálculo del déficit estructural y por diferencia con el total, se obtiene el déficit cíclico. Usa las variables en niveles. La metodología del FMI, se concentra en el cálculo del déficit cíclico y utiliza las variables como ratios del PBI. Este trabajo emplea la utilización de la OCDE (Organización de Cooperación de Desarrollo Económico).
A modo resumen, el procedimiento es el siguiente:
1) Si D = déficit total, entonces D = DE + DC donde DE = déficit estructural y DC= déficit cíclico
2) DE = Gc (1-gGAP) – Tc (1-GAP), donde Gc= gastos corrientes en millones de pesos de 2004 y Tc= ingresos corrientes en millones de pesos de 2004
3) GAP = (PBI – PBIpotencial)/PBI potencial, utilizándose el filtro de HP para calcular este último
4) gy han sido calculada a partir de series estacionarias, de gastos, ingresos y PBI.
II)- Resultados encontrados.
Argentina ha experimentado déficits corrientes constantes (o pequeños superávits 92-94) durante la década de los 90, generado principalmente por un exceso de gastos y la aplicación, en la mayoría del período, de políticas pro cíclicas. Así Perry (2004), asevera que el hecho de disminuir el gasto en épocas recesivas, hace que nivel de bienestar de los pobres se reduzca aún más, no sólo por la reducción del consumo, sino también por los grandes recortes de las transferencias de los programas sociales. Sin embargo, a partir de la devaluación del año 2001 y durante el período de recuperación, esta tendencia se ha revertido en forma exitosa, generando un superávit fiscal importante, que le permitiría hoy realizar políticas contra cíclicas para minimizar los efectos de la crisis económica. El gráfico N°1 muestra la tendencia de los ingresos, gastos corrientes y los déficits para el periodo 1989-2007, resaltando el hecho que valores negativos del déficit implica un superávit presupuestario.
Un análisis mas profundo, nos lleva a considerar el déficit estructural, el cual es muy adecuado para el diseño y administración de las políticas fiscales. Permite identificar con mayor claridad las decisiones fiscales y calcular la magnitud del déficit que son resultado de medidas discrecionales (Rojas Chávez, Villalobos 2000). Además el componente estructural con respecto al déficit observado, debe reflejar inversamente los movimientos que captura el déficit cíclico. De ese modo, cuando el componente cíclico refleje déficit, el componente estructural estará por debajo del observado; y cuando el cíclico presente superávit, el estructural estará por encima.
Respecto a la estimación realizada para Argentina, podemos decir que a partir del
año 1993, el déficit total estuvo compuesto por un déficit cíclico y estructural hasta el año 2001. El gráfico N°2 muestra que en este período se ha producido una excesiva implementación de políticas pro cíclicas, donde se ha sobre gastado de acuerdo a los ingresos, convirtiendo al déficit en estructural. Al llegar el 2001, con un déficit fiscal estructural y observado en su nivel mas alto, una crisis interna, y con el cierre al mercado de créditos internacionales, no le quedo mas remedio al gobierno de turno, que volver a aplicar políticas pro cíclicas, restringiendo el gasto social e implementándose el recordado déficit cero.
Para el período 2002, la tendencia del déficit estructural ha cambiando, pasándose hasta el año 2007, a experimentar un superávit estructural (Ahorro estructural) y un déficit cíclico. Este déficit cíclico se explica principalmente, por un aumento del gasto para palear la enorme caída del producto en el año 2001 y una recuperación lenta de los ingresos tributarios.
Por lo tanto para el período 2002-2007, Argentina experimenta un superávit total, formado por un superávit estructural y un déficit cíclico. Para este período, esta conclusión coincide con lo hallado por Lian Allub (2007), quien siguió la metodología propuesta por el FMI y por el trabajo de Martner (2008) para la CEPAL.
Con este superávit estructural que experimenta la Argentina, es imprescindible el fortalecimiento de las instituciones fiscales, con el objetivo de seguir en esta senda, debido a que al contar con “ahorros” se pueden aplicar políticas contra cíclicas en épocas difíciles. En esta “sintonía”, la comisión Global del sistema financiero (Marzo 2009), formada por expertos en economía, desarrollo sustentable, políticas públicas y economía social, presidida por Joseph Stiglitz, Fittousi, y Robert Jhonson, entre otros, sugieren que:
1)- La caída en los niveles de asistencia económica Oficial, lleva a efectos de largo plazo no deseados: aumento de la pobreza, mal nutrición, inferior educación de los jóvenes.
2)- Las medidas de corto plazo, deben asegurar la protección de los pobres, mientras que medidas de largo plazo, deben contribuir al financiamiento sustentable, que permita a los países en vías de desarrollo fortalecer sus políticas de respuestas ante crisis.
3)- Existe una gran evidencia que el comercio internacional y el sistema financiero necesitan ser reformulados profundamente. Esta reforma, debe tener como meta principal, el mejor funcionamiento del sistema económico para el bien global. Se debe plantear como objetivos: “crecimiento sustentable y equitativo, creación de empleo de acuerdo con el concepto de trabajo decente, responsabilidad en el uso de los recursos naturales etc.
Por lo tanto, las políticas fiscales, deben dirigirse a mantener la recaudación fiscal (en la medida de lo posible) para no permitir una caída en la asistencia económica social, deben tener en cuenta, que dada la contracción de la demanda global de productos (las empresas no pueden vender debido a la caída de ingresos reales), las mismas deben considerar el aumento del ingreso disponible de las familias. También se debe gastar en la compra de servicios del mercado (construcción de rutas, inversión pública), con el objetivo de generar empleo y volcar “salarios” a la economía (pump priming). Políticas fiscales contra cíclicas que permitan mantener el empleo en las empresas, también son necesarias.
C)- Indicadores Fiscales en Misiones. Presupuesto y Recaudación
En épocas de crisis, las familias ven retrotraer sus ingresos y por ende las empresas y negocios no pueden “hacer” dinero. Así, la declaración de ONG de Praga, recalca que la clase trabajadora, pobres y vulnerables, no tienen responsabilidad de muchas crisis, pero son los mas sufridos por sus impactos. En los sectores medios, se produce una migración de personas del sistema privado (de salud, educación etc.) hacia el público, por lo que esa mayor demanda de servicios, debe tener respuesta en materia de asignación de recursos por parte del gobierno provincial y Nacional. En este sentido, la política contra cíclica de aumentar el gasto público hacia esos sectores, es la adecuada.
Una sociedad Civil esta interesada en ver un sistema impositivo que comparta las rentas equitativamente entre el gobierno, inversores y entre diferentes grupos de esa sociedad. También ese sistema tributario, debe proteger el interés público en áreas como salud, educación y medio ambiente. La efectividad de cualquier sistema impositivo en dirigir las preocupaciones de familias y empresas es una función de: su diseño, de los instrumentos utilizados para recaudar y de la administración de esa recaudación.
La evidencia empírica, sugiere que la expansión fiscal, puede efectivamente estimular, la producción y demanda agregada en el corto plazo.
La recaudación de la provincia de Misiones, proviene principalmente de 4 impuestos provinciales: ingresos brutos, impuesto a los sellos, inmobiliario y automotor. Además a todos ellos debemos sumarle la coparticipación Nacional.
Ingresos brutos se ha constituido en su principal fuente de recaudación. Si uno observa la evolución de la participación de este, respecto al total de la recaudación, la media observada es de 53% ( ), con una desviación estándar del 4%. Este ratio a lo largo del período de análisis, 2000-2007, no ha superado el 60% y su nivel más bajo ha sido del 43% en el año 2000. Es decir que esta relación se mantuvo alrededor del 50% a lo largo de estos 8 años. El detalle se lo puede observar en el gráfico N°3.
A continuación se presenta el gráfico N°4, que muestra las tasas de crecimiento de los ingresos brutos y la recaudación total, calculadas como la tasa de cambio respecto al año anterior. La importancia del análisis de tasas de crecimiento es que el mismo, hace comparable 2 series que están expresadas en distintas unidades de medidas (por ejemplo una serie en miles puede ser comparada con otra en millones al utilizar este criterio):
Del gráfico anterior se desprende: que Misiones presenta tasas positivas, a partir del año 2002. Ingresos brutos, cayó mas de un 10% en el 2000, pero logro recuperarse al año siguiente. La recaudación total de la provincia, comienza a crecer a partir del año 2002. Durante el periodo 2002-2005, la recaudación total ha presentado crecimiento consecutivo, para luego disminuir su ritmo de crecimiento. El mayor crecimiento de ingresos brutos, respecto al año anterior, ha sido en el 2006, donde experimento una tasa positiva del 52%.
Esto, en alguna medida, demuestra la política de recaudación fiscal llevada por el agente recaudador que pudo lograr mantener en forma consecutiva, tasas de crecimiento positiva.
Sin embargo, si bien es importante el aumento de los ingresos, también es trascendental observar, como ese aumento consecutivo de la recaudación se ha volcado en el presupuesto del gobierno y especialmente en las asignaciones que corresponden a salud, educación y bienestar social.
Los resultados obtenidos en este análisis, surgieron del “Presupuesto General de la Administración Pública Provincial - Administración Central y Organismos Descentralizados” (PGAPP) para los años 2000-2009.
El crecimiento del presupuesto total de la Provincia, se presentan en el gráfico N° 5, que muestra una tendencia positiva a partir del año 2002. El año 2004, las asignaciones presupuestarias han experimentado una tasa de crecimiento del 51% respecto al año anterior.
El período 2005-2009, presenta tasas promedios de crecimiento que rondan el 25%, si se las compara con el año inmediato anterior.
Es decir que el aumento de todas las asignaciones del presupuesto, se condice con el aumento en la recaudación. Si embargo, se debe aclarar que, para este año 2009, la tasa de crecimiento del presupuesto ronda el 28% (respecto del 2008), aún cuando la tasa esperada de crecimiento de la recaudación para este año, sea menor a la experimentada en años anteriores, debido a la caída de la actividad económica, a la contracción de la demanda y a la disminución de las exportaciones. Se podría interpretar este accionar como una medida contra cíclica que está intrínseca en la elaboración del presupuesto.
Más interesante, resulta descomponer la tasa de crecimiento del presupuesto total, en tasas de crecimiento de tres sectores que nos interesa analizar: el sector de la salud, el Bienestar Social y la educación.
El gráfico N°6, muestra el resultado de la tendencia de las asignaciones presupuestaria hacia esos sectores:
Lo que se resalta es que a partir del 2004 las asignaciones presupuestadas para esos sectores han sido crecientes, experimentando tasas positivas hasta hoy. Hay que recalcar que las asignaciones presupuestadas a bienestar social han crecido más del 80% en el 2004 respecto al 2003 y un 114% en el 2006 respecto al año anterior. Las asignaciones dirigidas a salud y educación para este año, son superiores en un 40% respecto a las presupuestadas para el año 2008. Acá, nuevamente se interpreta un política contra cíclica no explícita en la formulación del presupuesto 2009.
Respecto a esto, Servén y kraay (2008), resaltan que:
a)- Cualquier respuesta fiscal debería ser conmensurado de acuerdo al shock que tenga el país.
b)- Expansiones fiscales deben ser financiadas en forma creíble y sustentable.
c)- Expansión fiscales oportunas pero no precipitadas
d)- El equilibrio entre recortes fiscales y aumentos de gastos, debe ser adaptado a circunstancias del país. Un consejo convencional es que los aumentos de gastos son mas efectivos estimulando la demanda agregada: ayudando a las familias a mejorar su ingreso o aumentar en gastos de infraestructuras que contribuyan al crecimiento de largo plazo.
D- Conclusiones
La característica altamente pro-cíclica de la política fiscal en América Latina amplifica los efectos del ciclo económico generando mayor volatilidad del crecimiento del PIB real. Adicionalmente, el nivel de bienestar de los pobres se reduce durante las recesiones no sólo por la reducción del consumo sino también por los grandes recortes de las transferencias de los programas sociales. Asimismo, tal comportamiento pro-cíclico de las cuentas fiscales lleva al conocido sesgo hacia el déficit.
Desde el año 2002, Argentina paso de tener déficits estructurales a superávits estructurales, considerando el período bajo estudio. Este ahorro, le permitirá a corto plazo realizar políticas contra cíclicas para minimizar los efectos de la crisis financiera y real.
Se estableció que, las políticas fiscales, deben dirigirse a mantener la recaudación fiscal (en la medida de lo posible) para no permitir una caída en la asistencia económica social. Debido a la contracción de la demanda (las empresas no pueden vender debido a la caída de los ingresos reales de la población), las políticas deben considerar el aumento del ingreso disponible de las familias. También se debe gastar en la compra de servicios del mercado (construcción de rutas, inversión pública), con el objetivo de generar empleo y volcar “salarios” a la economía (pump priming). Políticas fiscales contra cíclicas que permitan mantener el empleo en las empresas, también son necesarias.
La evidencia empírica, sugiere que la expansión fiscal, puede efectivamente estimular, la producción y demanda agregada en el corto plazo.
En el análisis de la recaudación y de las asignaciones de los presupuestos para el período 2000-2009, se encontró una interpretación implícita de aplicación de políticas fiscales contra cíclicas, especialmente en el presupuesto del año 2009, que prevé un incremento del 28% respecto del año anterior, cuando se observa que para este año corriente se producirá una caída en la recaudación, a consecuencia de los efectos negativos de la crisis descriptos en párrafos anteriores.
Por último, es importante el desarrollo institucional, que se comprometa a una administración eficiente de los recursos públicos y que plantee como objetivos: el crecimiento sustentable y equitativo, la creación de empleo de acuerdo con el concepto de trabajo decente y la responsabilidad en el uso de los recursos naturales (Stiglitz 2009).
Referencias
Reem Heakal (2007), “What´s Fiscal policy?”, para Investopedia, “A Forbes Digital Company”.
Villalobos A. y D. Rojas (2000), “Costa Rica: estimación del déficit fiscal estructural y cíclico”. Banco Central de Costa Rica.
Trelles J. (2007), “Política Fiscal Contra-cíclica: Reglas e Instituciones. Revisión crítica de la bibliografía pertinente”. Informe final de consultoría. Working Paper.
Hagermann R. (1999), “The Structural Budget Balance the IMF´s Methology”. Fondo Monetario Internacional.
Perry G. (2004), “ Can Fiscal Rules reduce Macroeconomic Volatility” Based Fiscal Policy in emerging markets. IMF
Allub L.(2007), “Déficit estructural y cíclico de Argentina para el período 1980-2006”, working paper
Martner R. (2008); “ La política Fiscal en tiempo de Bonanzas”. CEPAL
Servén L. y A. Kraay (2008); “ Fiscal Policy Responses to the current financial crisis, issues for developing countries”.
Joseph Stiglitz y otros (2009), “ FfD briefing 4, Commission of Experts of the President of the UN General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System”. Global policy Forum
